关于加强我市政府投融资平台建设的建议案

（三）平台公司营运情况

截至2011年底，市国投公司拥有资产总额180.42亿元，负债总额88.16亿元，净资产92.26亿元，2011年实现销售收入50008万元，净利润23546万元。业务范围基本涵盖了由政府投资建设的各个领域。

1、融资渠道与融资规模。从2006年至2011年底，平台公司累计融资103.46亿元。其中，银行贷款69.26亿元，占融资总额的66.94%；发行企业债券12亿元，占融资总额的11.6%；发行理财产品2亿元，占融资总额的1.93%；财政借款14.37亿元，占融资总额的13.89%；部门借款3亿元，占融资总额的2.9%；争取到省政府发行地方政府债券2.7亿元，占融资总额的2.61%。

2006年--2011年平台公司累计融资情况

                                                      单位:亿元、%

平台公司的融资以银行贷款为主，其它融资渠道为辅，商业银行的贷款占到融资总额的56.16%，其次是财政借款和发行企业债券。平台公司为拓宽融资渠道还成功尝试了信托融资和发行地方政府债券等新的融资方式，并采用BT、BOT等模式解决了一些经营性项目的建设资金需求，为实现多渠道融资进行了有益的探索。

2、资金投向与建设成效。五年来，由平台公司投资建设的项目共计326项，其中城市基础设施项目297 项，投资额190.21亿元，占投资总额的60.44%；县级以上交通主干道项目10项，投资额84.5亿元，占投资总额的26.83%；环境保护项目3项，投资额3.89亿元，占投资总额的1.2%；其它项目16项，占投资总额的11.53%。先后投资建设了石松一级公路、76省道复线、104国道泽国段复线、76省道泽坎线城东高架、75省道南延温岭段、城区污水管网二期工程、锦屏公园、城区移山工程、西环路四期、中心大道、城市新区开发建设、东海塘围涂工程、金清新闸排涝二期工程、担屿涂工程等一批重大基础设施项目，许多项目都已完工并投入使用，有力地促进了城市化与工业化的良性互动，加快了区域经济的发展。

2006年——2011年平台公司投资建设主要项目一览表

单位：亿元

3、运作模式与风险控制。市国投公司始终把保障项目资金需求、防范债务风险作为工作的重点，采取“四统一”模式进行债务管理和企业运作。一是“统一决策”。各子公司拟定的项目投资和资金来源计划，必须经市国投公司董事会审议，报市国有资产领导小组审批同意；二是“统一调控”。各子公司的财政性资金、土地出让金返还收入等要归口市国投公司，由国投公司根据项目进度和各子公司资金情况予以调剂，开展内部拆借，以提高资金的使用效益；三是“统一融资”。各子公司是建设项目的融资主体，但必须按照国投公司批准的年度投融资计划进行融资，并由国投公司提供担保或内部互保，以有效解决融资担保问题；四是“统一运作”。各子公司要按照批准的年度投资计划和经营计划开展项目建设和组织收入工作，项目确需调整必须报经国投公司董事会审议同意，以加强子公司中长期规划的稳定性和项目的科学性。通过积极有效的管理和运作，市国投公司及其下属子公司基本实现了融资渠道优选，融资规模合理，债务风险可控的目标。

二、政府投融资平台存在的主要问题

经过五年快速发展，我市政府投融资平台在规模和效益上均有明显提升，对促进地方经济发展起到了重要作用。但从目前的宏观政策环境和平台的运行情况看，投融资平台还存在一些亟待解决的问题。

1、法人治理结构不完善，经营管理水平有待提高

从平台建设来看，我市政府投融资平台多为财政拨款事业单位，各管委会（或指挥部）与投融资平台公司“两块牌子，一套人马”，没有按照现代企业制度要求建立完善的法人治理结构，责、权、利不清，管理的规范性较差；从营运团队来看，因待遇低，难以招到和留住高水平的企业管理人才和专业技术人员，平台的高层管理人员多由政府官员或现任行政领导担任，但他们缺乏丰富的企业经营管理和风险防范经验;从营运机制来看，市国投公司采取“四统一”的模式进行企业运作，在有效控制企业债务风险的同时，也带来子公司缺乏独立性和自主经营能力等问题，国投公司与子公司之间、公司与员工之间，没有建立起企业化的内部考核和激励机制，企业管理人员和员工的积极性难以调动。不少子公司是因事而建，没有资金也没有人才，从组建、融资到项目的策划和实施都非常依赖行政力量，无法真正按照市场化模式进行运营。

2、平台公司实力不强，缺乏造血功能

市国投公司拥有的18家子公司和2家授权经营事业单位，最大的企业资产在32.63亿元，大部分企业资产在3—20亿元左右。过多的子公司不仅导致公司资产规模小，投融资能力弱，还造成资金分散，资金利用率低等问题。另外，这些公司中生产经营类公司仅1家，资产质量较低，负债水平较高，负债率普遍超过50%。2011年，市国投公司实现的销售收入，来源于土地指标销售收入、城建公司余房销售、交通公司通行费、供水公司水费收入达49670万元，占到销售收入的99.32%，净利润则主要来自土地指标销售和财政拨入偿债资金补贴。各平台公司通过资产经营或资本运作创造的产值、利润非常有限。对土地出让金和财政补贴的过度依赖，说明我市投融资平台缺乏实体产业的支撑，自身造血功能不强。据统计，2011年，有11家平台公司无收入，  7家平台公司缺乏充沛的现金流，2家平台公司是负债经营。

3、融资难度加大，债务风险逐步显现

2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），受其影响，2011年银行加强了对政府投融资平台贷款的审批管理，同时，全面紧缩了对政府性项目的融资。2011年我市平台公司获得的银行贷款仅14.95亿元，只占当年融资额的56.3%，贷款利率和期限等条件也较苛刻。受国家房地产调控政策和银根紧缩的影响，市区范围商住用地几乎零成交，使土地出让金收入大幅减少，加上城建余房库存下降，泽太一级公路藤岭南北补票点收费取消，更加大了平台公司的融资难度。以截至2011年底的债务测算，政府投融资平台的偿债高峰期将于2013年到来，届时，平台公司每年需还本6.6亿元，付息3.5亿元。因平台公司融入的资金绝大部分用于公共基础设施建设，项目本身没有收益，偿债将主要依赖地方财政收入和土地出让金收入等政府性资金。但我市地方财政收入虽然每年保持了15%左右的增幅，因中央持续出台改善民生政策，对财政支出的需求也越来越大，地方财政每年新增财力只能勉强满足政策性增支需要，很难再安排更多的资金用于归还贷款。再者，土地出让收入是目前地方政府还本付息的重要来源，但随着中心城区、重点区域主要开发项目的完成，增值幅度较大的区域相对减少，土地增值空间将逐步缩小，再加上土地价格的不确定性，未来土地出让收益不容乐观。这些因素的叠加，使政府面临较大的债务风险。

三、加强政府投融资平台建设的建议

加强政府投融资平台建设的关键是做大做强国有企业。而企业只有进入市场并按市场规则运行，才能高效运作并逐步壮大。针对我市政府投融资平台的现状，我们认为应把推进平台公司自主经营，成为真正的市场主体放在首位，让平台公司走“自求平衡、滚动发展”的路子。同时，加强对平台公司的监督管理，支持引导平台公司创新机制、规范运行，切实履行国有资产保值增值职能，提高服务全市经济社会发展的能力。

1、树立大财政理念，切实加强国有资产管理和营运

税费收入和国有资本收益是社会主义国家财政的两大收入来源。提高国有资本收益，建立强大的国有资本财政，有利于提高政府对经济社会发展的控制力和影响力，加快地方经济发展，促进社会稳定。为此，我们必须树立大财政理念，在增加税收收入的同时，要加强对国有资产的管理和营运，做大做强国有企业，提高国有资本收益。目前，各地都在积极探索加强县级国有资产管理，我省富阳、义乌、嘉善等县市，2007年以来已陆续进行了国有资产管理体制改革，取得了不少有益经验。建议市委、市政府借鉴他们的有效做法，成立温岭市国有资产监督管理局，建立“市政府——国资局——国企”三层级国资监管新架构。国资局归口市财政局管理，将现市财政局国资企财科国资管理职能和人员分离出来，在此基础上增设科室，充实人员，并由市财政局内部调剂解决。国资局的职能是：代表市政府行使国有资本出资人的职责，负责全市经营性和非经营性国有资产的监督和管理，规范企业运行，指导和督促企业建章立制，加强内控管理，控制经营风险，对企业进行评价考核，确保国有资产保值增值。国资局要积极探索建立国有资本经营预算制度，建立政府投融资平台财务集中管理信息系统，强化对平台公司财务、项目、资金的实时监控与网络化管理，探索建立国有资产经营会计核算中心,实行统一核算制度,把国有资产管理纳入规范化、信息化轨道。

2、整合投融资平台，理顺管理体制

要按照政企分开的原则，打破部门归属，将全市经营性国有资产从现有归口部门中分离出来，按主业相同、产业相近、行业相关原则重新进行整合归并：保留市国有资产投资集团有限公司，发挥综合性投融资平台的作用。新组建诸如城建集团、交通集团、水务集团等若干个国有企业集团。原各行业主管部门不再直接管理相关企业，而是按行业规划、技术标准、规范服务、合理经营等要求对企业进行行业管理和指导。由此实现三个转变：一是由“融资平台”向“经营实体”转变；二是由“条块管理”向“归口管理”转变；三是由“小散经营”向“规模运作”转变。各集团公司要按照现代企业制度，完善法人治理结构，实行董事会领导下的总经理负责制，明确董事会、监事会和经理层之间的权力、责任、利益以及相互制衡关系。企业内部要建立科学合理的业绩考核制度，实行权责对等、绩效挂钩的薪酬激励机制，充分调动管理层和员工的工作积极性。要从党政机关公职人员中选调一批懂政策、精业务、善管理的干部充实到平台公司，保留其公务员或事业人员身份，但执行企业的薪酬制度。要面向社会公开招聘职业经理和专业技术人才，建设一支敬业、专业、精干的企业人才队伍，打造一批主业突出、规模较大、竞争力较强的国有企业。

3、创新融资模式，拓宽融资渠道

随着中央加大对地方政府投融资平台的管理力度，依赖政府信用及财政性融资将受到严格限制。创新融资方式，建立多元化、多渠道的融资体系已成为我们的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。国家开发银行是我国三大政策性银行之一，其资金投向包含国家基础设施项目，可在基准利率基础上适当下浮，大型基础设施建设项目还可提供长期贷款，这为争取与项目周期相近，利率相对优惠的贷款提供了可能，有利于我们优化融资期限结构，缓解还贷压力。二是探索尝试更多直接融资方式。要在深入透彻了解国家关于政府融资相关政策规定的基础上，研究制定有效的融资方式。尝试股权融资：对平台公司资产进行优化组合，通过股票市场募集资金进行投资建设；推进项目融资：对经营性项目，可适当降低准入“门槛”，采取BT、BOT、TOT等模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设。此外，还要积极争取发行地方政府债券，综合运用企业债券、中期票据、信托计划、风险投资基金、资产证券化、产权交易、项目捆绑式融资等方式多渠道筹集资金。三是探索建立“以地建路”、“以地建城”新模式。在国家分税制财政体制改革没有重大突破的情况下，土地出让金收入仍将是地方政府为基础设施建设筹集资金的重要渠道。要不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。政府要严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，将市土地收购储备中心公司化,归口市国投公司管理,赋予政府投融资主体随项目开发所带来的土地储备和经营职能，通过市场化运作，获取最大的土地增值收益。

4、控制债务规模，健全偿债机制

控制地方政府债务，一是必须规范政府性建设项目的决策机制，成立重大建设项目专家咨询论证机构，在充分调研、广泛征求意见、集体讨论的基础上，按照科学安排、公开透明、有保有压、量力而行的原则确定建设项目，提高建设项目决策的科学化、民主化程度；同时要准确定位政府和市场的职能与作用，凡是可以由民营企业承担的项目，应鼓励和引导民间资本进入，从源头上控制地方政府债务的膨胀；二是通过编制国有资本经营预算，对国有企业经营活动进行统筹规划，合理确定投资规模，控制债务总量；每年的国有资本经营预算要与一般公共预算一道，提交市人大审议批准后实施。三是制定出台《温岭市市级国有企业财务管理办法》、《温岭市市级国有企业内部审计办法》、《温岭市国有企业担保管理办法》等规范性文件，进一步规范国有企业财务管理和对外担保行为，强化对国有企业经营活动的真实性、合法性、效益性，以及企业内部控制的适当性、合法性和有效性的监督和评价。

在有效控制政府债务规模的同时，要规范债务管理，健全偿债机制。一是提高投融资平台债务透明度。应定期对政府债务规模进行统计，对资金使用情况、偿债能力进行全面评估和动态跟踪。要建立完善政府投融资平台信息披露制度，通过信息披露强化政府内外的监督管理；二是建立投融资平台债务预警机制。要根据本市实际情况，设立平台公司资产负债警戒线，定期对平台公司资产负债规模进行评估核算，以防止平台公司突破警戒线造成债务危机；三是建立投融资平台偿债机制。明确以平台公司为主体的偿债机制，债务在平台公司内封闭运行，由平台公司以土地出让金收入及经营收益进行偿债。同时，建立以财政资金为基础的偿债准备金制度，通过预算安排的方式，定期拨付资金，以弥补平台公司偿债资金的不足。

市政协调研组　　

2012年4月