财政专项资金是指为实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务，由上级财政部门及本级财政性资金安排的、在一定时期内具有专门用途、可以实行项目管理的资金。用好财政专项资金，对于实现市委、市政府的战略部署，保障中心工作和目标任务的完成有着重要意义。为规范我市财政专项资金管理，提高财政专项资金使用效益，市政协调研组由胡馥湘副主席带队，采取召开座谈会、实地走访和查阅资料等方式，与市财政局、发改局、工业经济局、科技局、农林局、审计局等单位领导和有关人员深入交换意见，广泛收集信息，进而梳理问题，查找原因，寻求对策。现将调研情况报告如下：
一、财政专项资金管理现状
近年来，我市每年由市级财政在预算内安排的专项资金都在十多个亿，资金使用范围涉及工业、农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障、城市建设、环境保护等方方面面，几乎所有的政府部门都有专项资金预算。为提高专项资金管理水平，市政府开展了一系列工作：
一是抓专项资金清理整合。2008年，为应对国际金融危机，并与中央实施的一系列刺激经济、拉动内需的政策措施相配套，市委、市政府及时整合和调整了有关政策，出台了《关于推进创业创新加快产业转型升级的若干意见》（温市委发[2008]36号）、《关于进一步加快服务业发展的若干意见》（温市委发[2008]27号）等，设立临时性的重点推进项目，有效促进了我市经济企稳回升，维护了地方经济的稳定发展。2009年，市政府及相关部门认真贯彻落实省政府《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，先后三次组织专项资金清理，减少部门专项结余7820万元，清理历史遗留专项 6项，整合政府出台的各项奖励政策，减少、合并同类奖励，明确业务主管部门的管理职责，避免多头管理、重复奖励。
二是抓规范运行。开展国库集中支付试点并逐步扩大试点深度和广度，规范用款计划和资金申拨，深化“收支两条线”管理，从程序上规范资金运行。
三是抓监督管理。围绕打造“绩效财政”目标，逐步构建以绩效评价为龙头的预算监督体系，加强财政专项支出的全过程管理，做好事前的专业审核机制，介入事中监控环节，搞好事后绩效评价，努力提高财政资金的使用效益。
二、财政专项资金管理存在的主要问题
从调研情况看，虽然市政府及相关部门按照公共财政的要求，根据我市经济社会发展需要，不断地调整专项资金的使用方向，强化专项资金（基金）的管理，使其发挥 “四两拨千斤”的作用，取得了较好的社会效益，但财政专项资金的使用和管理仍存在许多不容忽视的问题。
（一）专项资金设立不够科学。各业务主管部门是设立专项资金的主体。实行部门预算后，部门除了人员经费和必要的办公经费外很少有机动财力，因此专项资金成为各部门千方百计追逐的对象。出于自身利益考虑，各部门会寻找各种理由设立专项资金，有的强调上级业务部门有要求，有的提出要学习先进地区的经验，在经过一番考察学习后就提出设立专项资金的要求。这些项目往往未经充分论证和可行性研究，也没有完全从事业发展的实际需要出发，更缺少对经济运行状况和社会发展趋势的科学预测和分析。出台的政策则是集各地优惠政策之大成，不仅脱离我市人口多，人均财力薄的市情，也脱离我市经济社会发展的实际。
（二）专项资金管理分散，难以形成合力。我市专项资金有部门化倾向，设置的项目繁多，资金管理、使用分散，难以达到整合财政资源、发挥财政资金使用合力的作用。如根据市委《关于进一步加快服务业发展的若干意见》设立的三产扶持资金，涉及发改、贸粮、外经贸、旅游等多个部门，各部门从履行自身职能出发都要求切一块由自己支配，有限的资金被不合理地分割和分散使用。这些三产类扶持项目，补助在5万元以下的比较普遍，面广分散，使我们解决三产发展中的重点、难点问题的能力受到削弱。不仅如此，因部门职能有交叉，部分专项资金的扶持对象和范围也难免出现重叠。如市工业经济局、外贸局、贸粮局都列有支持企业参加各类会展的经费；市国土资源局负责的土地整理项目与市农业综合开发办公室实施的一些农综项目建设内容基本相同；市科技局根据（温市委办发〔2008〕36号）文件对工业、农业产业化项目进行扶持，而市工业经济局、农林局都有各自的产业化专项资金。一些企业和个人就利用政策上的漏洞将同一个项目向多个部门申报，达到重复享受的目的。
（三）每年专项资金余额较大。业务主管部门普遍存在“钱多好办事”的观念，考虑到自身利益和财政批复习惯，为避免预算被削减，每年编制专项资金预算时大多会虚高预算额度；一些部门对年度工作缺乏客观预期，对项目具体涵盖的内容、实施的进度等不够明确，导致资金预算失真；财政部门对一些项目的审核缺乏标准和依据，对于大范围的超标预算采取“一刀切”的方法来平衡，预算编制存在主观性和随意性。2009年，市审计局的审计报告反映，抽查市建设规划局2008年31项专项资金， 15个专项上年结转结余3855.57万元，其中9项当年无支出，6项当年支出643.63万元，占预算额的40.31%；另16项专项经费预算拨入1086.5万元，其中14项当年无支出，2项实际支出24.16万元，仅占预算额的8.63%。市民政局2008年民政业务费拨入176.36万元（含上年结转146.86万元），实际支出78.11万元，占44.29%。对纳入市国库收付中心的73个部门调查，各部门专项资金结余2007年末为3.99亿元，2008年末4.10亿元，2009年末4.40亿元。如此大量的资金沉淀，影响了资金的利用率，也降低了专项资金的使用效益。
（四）专项资金使用不够规范。一是专项资金不实行单独核算，项目经费与经常性经费混同使用，挤占、移用专项资金现象较多，多用于弥补公用经费不足。如市工商联2007、2008年分别在专项资金中列支招待费5.24万元和23.5万元，占全年专项资金支出的23.36%和28%，预算安排的项目支出未专项核算反映，部分经常的办公费、印刷费、差旅费、会议费等也列专项资金支出。二是专项资金补助操作不规范。如2006年至2007年度，补助给箬横某农民合作社210.75万元，其中115.75万元未在合作社财务反映。三是有意规避有关规定，违规使用专项资金。如2008年市建设规划局将总价为130.20万元的新城核心区（二期）城市规划设计项目肢解为3个各为50万元以下的项目，没有通过招投标直接委托同一个设计单位进行综合设计。四是年终突击花钱。一些单位为了不上缴结余款，年终突击采购，突击花钱，或者将尚未启动或完成的项目专项支出提前拨付，并且“以拨代支”列入当年支出，达到期末不留结余，从而不上缴财政的目的。
2007-2009年，因审计发现在专项资金使用和管理上有严重违规违纪行为，共有7个单位被移送纪检监察部门立案调查。
三、加强财政专项资金管理的对策建议
随着我市经济社会的快速发展和财政收入的增加，专项资金支出总量及占财政支出比重也在逐年提高。管好用好专项资金，不仅是财政部门的职责，也是全市各级各部门共同的责任。为此建议：
（一）进一步明确加强专项资金管理原则。一是综合预算原则。财政专项资金要在保证资金性质和用途不变的前提下，统筹预算内外财力，破除部门所有、部门支配的观念，将所有资金纳入综合预算，提高资金使用效益。二是重点倾斜原则。财政专项资金要着重向影响国民经济和社会发展的重点领域、向从根本上提升事业发展水平的重点项目、向统筹城乡区域协调发展的重点地区、向全社会和人民群众关注的重点问题倾斜，集中财力办大事。三是科学决策原则。财政专项资金的管理要制定必要的决策和管理程序，集体决策、科学决策，提高资金使用的透明度，加强项目可行性论证，确保财政资金投向和重点符合市委、市政府的战略部署，符合我市经济社会发展的实际需要。
（二）加大财政专项资金清理整合力度。要紧紧围绕市委、市政府关于推动经济结构转型升级和重点关注民生等重大决策部署，着力解决财政专项资金支出结构固化、项目安排分散、重点不突出的问题，摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，采取“存量调结构、增量调方向、以增量调存量”的方法，按照“优化结构、确保重点、循序渐进、规范管理、注重绩效”的原则，清理整合和规范财政专项资金，逐步形成“立项科学、管理规范、绩效明显”的财政专项资金管理机制，增强政府集中财力办大事的能力。整合后的财政专项资金以及新增专项资金，应坚持有所为有所不为的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。
（三）加强财政专项资金管理制度建设。市政府要尽快研究出台《温岭市财政专项资金管理办法》，规范财政专项资金的设立、管理和监督，明确界定业务主管部门、财政部门、审计部门和纪检监察部门的职责，形成运行过程中各环节的相互制约。
一要规范财政专项资金设立。专项资金的设立应把握以下三点：一是与我市经济社会发展中长期规划相结合，与近期发展计划相配套；二是充分体现市委、市政府的战略布局和决策意图，体现发展的政策导向，体现集中力量办大事，集中财力解决制约发展的瓶颈问题的要求；三是重点满足政府提供公共产品和公共服务的需求。设立专项资金应由业务主管部门提出申请，经财政部门审核后，报市政府批准；或由财政部门提出申请，报市政府批准。各业务主管部门要围绕市委、市政府的中心工作，结合自身职能确定一个时期的工作重点，然后拟定相应的专项资金项目，并提供可行性报告。财政部门应及时会同业务主管部门对专项资金设立的必要性、可行性、资金规模和绩效目标组织论证，对符合条件的专项资金项目纳入项目库备用。各部门向市政府申报的下年度专项资金计划，都应从项目库中提取，以克服专项资金设立时间仓促、论证不充分、可行性差等弊端。所设立的专项资金都应有明确的依据，确定的目标和使用范围、使用对象及存续年限。
财政部门应积极研究和创造条件，实行完全意义上的“零基预算”，克服“基数加增长”预算编制方式的不足，使专项资金预算编制更加科学合理和符合本市实际情况。对项目已履行完毕，客观情况发生变化，专项资金的绩效达不到主要预期目标，专项资金的管理、使用存在严重问题，执行期限届满需要延期的，财政部门要会同业务主管部门报请市政府变更、归并、撤销或延续，以建立专项资金正常退出机制。
二要严格专项资金管理。要提高财政专项资金管理的集中度。无论是预算内还是预算外资金，应作为专项资金管理的都应尽数纳入并实行统一管理，保证专项资金的完整和安全。要积极推行政务公开，实行专项资金“三公示”制度。即对项目申报时间、内容、要求进行公示，对具体项目资金的安排落实进行公示，对项目执行完成后的结果进行公示，提高专项资金使用透明度。要加快国库集中支付改革，实现资金管理方式的科学化和精细化。对列入政府采购目录的，按政府采购有关规定办理。不允许将专项资金用于弥补公用经费不足，不得用于接待和公款旅游。要对已完成项目的结余资金及时清理和上缴。
三要加强对专项资金使用的监督和绩效评估。建立专项资金绩效评价监督机制是提高专项资金使用效益的有效手段，是构建公共财政框架的重要一环。有关部门要积极开展以专项资金管理为核心的预算绩效评价工作，加强对专项资金事前、事中、事后的全程监管，逐步建立完整、科学的专项资金评估机制和监督管理体系。积极探索新的财政监督方法和手段，尝试引入舆论和社会监督的力量，对于检查发现的重大问题，可如实向外界披露。纪检监察、审计、财政等部门要研究制定绩效问责制，进一步明确各自职责，加强相互联系和协作，对专项资金使用中的铺张浪费、弄虚作假、截留挪用、效益低下等现象要及时予以制止，对相关单位和责任人给予必要的惩处，决不能迁就、容忍甚至包庇。
各业务主管部门应根据《温岭市财政专项资金管理办法》，会同财政部门制定专项资金管理细则，明确专项资金的扶持对象、范围，以及资金申请、拨付、流转、使用的程序和具体要求，使专项资金的使用和管理有明确的依据和可操作的办法。各部门要各尽其责，通力合作，形成合力，确保专项资金专款专用，安全高效。
市政协调研组
2010年7月
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政协温岭市委员会：
市政协《关于加强财政专项资金管理的建议案》（温政协[2010]20号）悉。建议案针对财政专项资金管理中存在的问题提出了三点很好的建议。市政府对此高度重视，及时研究部署，由市府办、监察、审计、财政等相关部门对建议案中提出的有关问题采取措施认真落实；现将有关工作答复如下：
一、统一思想，切实提高对财政专项资金管理工作的认识
财政专项资金面广量大，在促进我市经济和社会事业发展中发挥着重要作用。但目前我市在专项资金管理工作中仍存在着专项资金设立不够科学、管理分散、结余大以及使用不规范等问题，一定程度上影响了财政专项资金效益的发挥。为此，市政府召开各种会议，要求各部门统一思想，从大局出发，分析问题产生的原因，充分认识专项资金管理的必要性，尤其在当前民生支出任务繁重，财政刚性支出大，财政收支矛盾突出的情况下，必须坚持部门一把手负总责，各尽其责，通力合作，形成合力，按照公共财政的要求，根据我市经济社会发展需要，不断调整专项资金的使用方向，优化支出结构，清理整合现有专项资金，不断强化对专项资金的规范运行和监督管理，做到集中财力办大事，真正发挥财政专项资金“四两拨千斤”作用。
二、建章立制，加强财政专项资金管理制度建设
市政府在调研的基础上，充分听取了各方的意见，吸取先进地区的成熟经验，并根据本市实际情况，12月出台了《温岭市财政专项资金管理办法入对我市财政专项资金的管理做了详尽的规定，体现了以下特色：
一是明确专项资金的范围。办法规定；财政专项资金是指为实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务，由上级财政部门及本级财政安排的，在一定时期内具有专门用途、可以实行项目管理的资金。
二是确立了专项资金管理的原则。专项资金管理实行综合预算原则、重点倾斜原则、科学决策原则、公开原则。要求统筹财力，将所有资金纳入综合预算，并向重点领域、重点项目、重点地区倾斜。在程序上保证决策的科学化和执行的公开化。
三是分清了部门的管理职责。财政部门、主管部门、项目实施单位、监察、审计部门各自分工、协同作业，切实加强财政专项资金的清理整合、设立变更、日常管理和监督检查等。
四是规范了财政专项资金的设立。专项资金设立以法律、法规。规章或市政府有关规定为依据。申请设立的专项资金有明确的使用对象和范围，有必要性和可行性研究报告，并有明确预期绩效目标。专项资金设立后，对资金项目实行项目库滚动管理，克服专项资金设立时间仓促、论证不充分等弊端。
五是建立了专项资金的进退机制。专项资金有明确的存续期限，对专项资金执行期限届满后不再纳入下一年度专项资金目录。确需延期的，在执行期届满前三个月重新申请设立。办法还对专项资金的中途退出规定了三个情形：即设立的目标失去意义或任务不复存在；绩效达不到主要预期目标；管理、使用存在违法违纪问题。
六是推行专项资金管理的三公示制度。提高财政专项资金管理的集中度，积极实行政务公开，推行专项资金管理的三公示制度；即对项目申报阶段进行公示；对项目资金落实进行公示、对项目执行结果进行公示。
七是将绩效贯穿于专项资金管理活动的始终。积极开展以专项资金管理为核心的预算绩效评价工作。在专项资金设立时有绩效目标，在项目执行时加强监督检查，在项目完成时进行绩效评价。
市政府还要求各主管部门下一步根据《温岭市财政专项资金管理办法》，会同财政部门制定专项资金管理细则，明确专项资金的扶持对象、范围，以及资金申请、拨付、使用的程序和具体要求，使专项资金的使用和管理有明确的依据和可操作的办法。
三、落实措施，狠抓财政专项资金的清理整合和规范管理
市政府要求各职能部门，各司其职，根据《温岭市财政专项资金管理办法人首先对现有专项资金进行分类界定，采取“存量调结构、增量调方向、以增量调存量”的方法，按照“优化结构、确保重点、循序渐进、规范管理、注重绩效”的原则，清理整合和规范财政专项资金，坚持有所为有所不为，明确投资方向，把握扶持重点，做到集中财力办大事。总结前几年在国库集中支付改革试点和绩效评价方面取得的成绩和经验，在开展单位专项资金绩效自评的基础上，纪检监察、审计、财政等部门根据各自职责把专项资金绩效评价作为资金管理监督的一项主要内容，把专项资金绩效评价列入领导干部离任审计的重要方面，对违规使用财政专项资金的单位和责任人按规定予以处理。并通过财政专项资金的公开环节，发挥舆论和社会监督的积极作用，达到规范资金使用、提高资金使用效益的目的。
二〇一〇年十二月十四日
主题词：财政 专项资金 建议案 答复 函
温岭市人民政府办公室 2010年12月14日印发