随着经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，社会生活结构也发生了深刻的变化。群众对社会依赖程度趋强，各种求助的需求越来越高，且内容呈现多样化；政府面对自然、人为灾害和社会突发性事件的风险不断增大，应对群众求助的任务也越来越重。为了解决人民群众日益增长的生活需求与政府服务机制不够完善之间的矛盾，建立和完善便捷、规范、快速、通畅、高效的社会应急求助体系，进一步促进政府职能转变，市政协组织部分委员，在陈文斌副主席的指导下，通过发放调查问卷，召开公安、市政府直线电话受理中心、工商、建设规划、民政、水利、卫生等部门领导参加的座谈会，赴安吉学习考察等方式，就如何完善社会应急求助体系，进一步提高处置服务能力进行了专题调研。现将调研情况报告如下：
一、我市社会应急求助体系的现状
社会应急求助体系是政府及其职能部门加强与群众沟通的主要渠道，是提高政府公共服务效能和应急反应能力的有效举措，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。近年来，在市委、市政府的领导下，经全市职能部门和有关单位的共同努力和相互配合，我市的社会应急求助体系在平台建设、求助措施、资源整合等方面取得了一定成效，为群众排忧解难、有效化解矛盾、维护社会稳定等方面起到了积极作用。
（一）领导重视，社会求助体系建设初成规模。市委、市政府高度重视社会应急求助体系建设，通过各种途径与方法，充分发挥职能部门的作用，切实利用社会资源，初步建立了分散管理且具有专业特点的社会应急求助平台。1997年，成立市公安局110报警服务台，后又进行了“三台合一”重组,主要职责是受理警务类事项；2001年，建立市政府直线电话受理中心，主要职责是受理政务类社会求助；各有关单位、部门也通过设立公布举报投诉、服务咨询等电话，受理职责范围内的群众求助。我市现行社会求助平台已初具规模，涵盖群众社会活动的各个领域，基本上能满足群众的一般求助需求。
（二）措施落实，社会求助体系作用日益显现。随着信息技术的不断发展，社会应急求助体系已经成为政府倾听群众心声的最直接、最便利、最有效的方式，在政府与群众之间架起了一座“连心桥”。近年来，我市110报警联动服务台、市政府直线电话以及其他部门设立的对外受理、投诉电话在解决社会应急求助、群众需求和体察民情、了解民意、解惑民困等方面发挥着越来越重要的作用，为推进“平安温岭”建设作出了一定的成绩。群众无法通过自身力量解决的急事、难事等，只要通过110、86012345（市政府直线电话）以及部门的特服电话等，都能够有效地解决部分需求。据统计，近三年来110报警联动服务台为群众解决了6378件非警务的急事、难事，市政府直线电话为群众解决了4825件难以解决的事项。
（三）类型多样，社会求助电话平台各有特点。目前，我市社会求助体系主要呈现四大特点：一是求助电话纷繁。据调查统计，全市共有社会求助（举报投诉、服务咨询等）电话90个（含8位号码、3～5位特服号码等）,涉及43个职能部门（镇、街道），有的部门（镇、街道）还向社会公布多个电话号码。二是受理内容分散。市政府直线电话受理中心、公安系统110和各单位、部门的求助电话各自受理职能范围内的警务、建议、投诉、求助和咨询等。一些综合性的、职能交叉的应急求助等事项，一般都是受理途径多路，应对措施多头。三是受理数量不均。由于群众对110、市政府直线电话的认知度高，遇到任何问题都会拨打110或86012345，使得110报警台日呼叫量越来越高。自1997年成立至今，110报警台共受理群众报警求助230余万起，而近60%是非警务事项；市政府直线电话受理中心自成立起受理的有6余万起，而大多数部门的求助电话年话务量也未过百件。四是受理时间不一。除110公安报警电话、122交通事故报警电话、涉及水电等应急求助电话及个别全国、全省特服电话24小时受理外，其他求助（投诉、举报、咨询等）电话的受理时间仅限于上班时间。
二、现行社会应急求助体系的制约因素
虽然市委、市政府重视社会应急求助体系建设，职能部门也从各自的特点出发，建立了应急求助、举报投诉、服务咨询等平台，为社会提供有益服务，但由于受各种因素的制约，我市的社会应急求助体系处于条块分割、各自为政、部门“信息孤岛”状态，还不适应社会发展和群众的需求。
（一）思想认识不够到位。部分单位的领导和工作人员对社会应急求助体系建设的重要性认识不够到位，或受部门分割、利益关系、技术支撑等诸多因素限制，对交办或转办的群众求助不够重视，处置拖拉，行动迟缓。有的部门之间互相“踢皮球”，使群众反映的问题和应急求助事项不能及时得到解决。有的只考虑部门的管辖职能，对于涉及多部门的事项，认为多一事不如少一事，造成政府办事效率低、部门不负责任等负面影响，直接损害了政府在群众中的形象。
（二）职责分工不够明确。具有社会联动职能的市政府直线电话受理中心及110报警服务台，受理的非政务与非警务诉求，特别是110报警服务台，由于没有被授予完全的指挥调度权，在实际运行过程中存在着求助的转交、交办、督办难等问题，使群众不能及时、有效地得到求助服务。在整个联动体系中，参加单位职责不够具体、分工不够明确，在遇到需多部门联合解决的群众求助时，无法明确牵头单位和第一责任人，往往出现单位间“互相推诿”现象，致使群众的求助无法在规定时间内办理落实。
（三）求助机制不够健全。我市的社会应急求助机制建设主要是分行业、按系统进行的，全市没有统一的业务办理流程。各单位、部门根据职能要求制定求助标准、受理程序、办理要求等工作规则，行业之间、部门之间信息不能互通互联，协调沟通机制尚未建立。有的求助电话受理不正常，甚至拨不通，使得群众往往会无处求助。由于受理机制不健全，有些群众多头求助并得到多部门救助，一定程度上造成政府资源的浪费。比如，ATM机出现取款差错或发生骗取事件后，主管部门无人受理与处理。特别是一些高空作业坠死、溺水死亡寻尸、精神病人逛街、不慎将小孩反锁在房等应急求助事项，还没有归属到某个责任部门，“守夜人”政府的实质没有得到充分体现。
（四）求助资源不够优化。我市建立了市政府直线电话受理中心和110报警联动的受理、交办机制，实现了社会求助资源的部分整合，在一定范围内解决了群众应急求助的问题。但是随着经济社会的发展，这一现状越来越满足不了群众对政府提供优质服务的需求。目前，我市110报警社会联动参加单位仅16家，并由参加单位同级的市公安局牵头，有的事“隔靴抓痒”，群众对此颇有意见，而绝大多数职能单位都在联动网络之外，致使社会求助电话多而乱，群众非常难记，甚至不知道应向哪个单位求助。现行的社会求助体系仅限于政府部门的整合，大量能为群众提供服务的社会资源没有被充分挖掘和利用，市场运作机制尚未建立，在一定程度上造成政府施救资源不足、力量单薄、措施不力。
三、对推进社会应急求助体系建设的建议
一个便捷、规范、快速、通畅、高效的社会应急求助体系，就是要在政府与人民群众之间搭建起畅通的沟通桥梁和高效的调处平台，通过集中接听，统一受理，实现跨部门、跨区域之间的相互协调、密切配合、联合行动，进一步提高政府工作水平和综合应急处置能力，保障政府对群众的报警响应及时、投诉受理高效、求助服务到位、咨询答复满意，切实维护最广大人民群众的根本利益，树立起“便民、高效、公正、廉洁”的政府形象。
（一）提高认识，加强领导，健全组织体系。社会应急救助工作是政府为民服务的具体体现，是各级政府的重要职能之一。市政府要尽早建立全市社会应急求助工作领导小组，协调和指导全市的社会应急求助工作，进一步完善社会应急求助体系，依托现有求助资源，尽量将与群众利益相关的单位、部门纳入社会应急求助体系，构建梯级网络平台，形成一线贯通全局的格局。要制定社会应急求助工作实施办法，明确应对求助事项的任务与职责，保障社会应急求助体系有序、健康运行。市社会应急求助体系的工作机构，具体负责指挥、协调和处理各类非应急类、应急类社会求助和各类突发性公共事件，以及整个社会求助平台的日常管理，牵头做好各有关单位、部门的沟通、协调、分工等工作，理顺运行机制，提升平台的综合效能，并联合市政府督查室等监督部门承担起监督的责任，督促网络单位和部门严格履行各自的职责。
（二）整合资源，规范运行，完善求助机制。一是完善“一站式”服务机制。用一个号码多路联通统一对外，作为政府的社会应急求助受理接入信号，24小时受理群众求助。现行群众比较熟悉的特服号码、服务热线、投诉电话等仍按原有方式为公众提供服务，并适当地进行整合，将政府、部门和行业的求助电话有机串联，实现集中和分散相结合，消除多头设置的现象，增强“一站式”服务的实效。二是建立统一运行机制。通过“一站式”受理服务，实行求助事项内部统一调配，对一些网络单位职责以外的求助事项，由市社会应急求助体系的工作机构根据实际情况直接落实相关职能部门负责，被指定的单位应无条件组织人员办理求助事项。三是建章立制规范运作。要学习外地成功的做法，积极汲取各单位、部门已有的求助工作经验，进一步完善一套全市统一的社会应急求助工作规程，对受理、交办、转交及督办程序和救助标准、办法等作出明确规定，便于各网络单位按既定流程办理各类求助事项。四是逐步拓展服务功能。要根据社会应急求助体系工作机构的运行情况，逐步拓展服务功能，使其涵盖群众想办而无法靠自身力量能够办到的所有事项。五是加强社会救助信息和装备建设。要定期收集社会救助资源，建立和完善救助资源信息库和救助专家信息库，为应急求助提供物质与智力支撑。同时要加强社会应急救助的装备建设，增强救助能力。六是探索社会化运行模式。要充分利用现代通讯、网络信息技术、志愿者等社会资源，实行市场准入机制，将那些群众所需、能为政府所用的社会资源整合到救助服务体系内，完善价格监督评估体系，接受群众监督，满足群众所需。
（三）创新方式，强化职责，增强服务能力。要实现社会应急求助体系统筹安排、集中受理，建立彼此衔接的工作平台是关键。一是明确工作职责。市政府要授权市社会应急求助体系的工作机构指挥调配权，使其成为平台建设的第一责任人，实行网络单位分级管理，建立行之有效、密切配合的职能分工机制，明确各网络单位的职责任务。二是增强求助服务能力。各网络单位要进一步健全工作程序、管理规章等制度，严格实行首接责任制，分清求助事项的轻重缓急，严格履行“三全服务”（“全天候”受理群众求助；“全方位”处理求助事务；实行“全程式”跟踪服务等），实现与整个求助体系的完全衔接。三是加强人员配备。要整合现有的人力资源，选调工作责任心强、工作经验丰富的干部，配好配足市社会应急求助体系机构工作人员，把该机构建成政府为民办事的窗口之一。当条件成熟时，可组织专业队伍直接应对求助事项。四是注重教育培训。要注重对机构工作人员及救助队伍的教育培训，组织经常性的实战演练，切实提高实战处置技能，提升工作能力和水平，努力促进社会应急求助体系的紧密化运作、规范化服务、专业化处置。
（四）以点带面，加强监督，强化检查考核。要科学制定全市社会应急求助服务工作考核办法，推动社会应急求助服务工作规范运作。市社会应急求助体系的工作机构要对每起社会求助的处置、服务等情况记录归档，综合采取平时考核与年终考核相结合、普查与抽查相结合、明查与暗访相结合等方式，突出重点，定期不定期开展检查，特别是对特殊、重大、复杂、疑难事项要跟踪督查督办。要建立和健全监督制度、求助情况通报制度、工作例会制度和年度考核评比制度，并将业绩纳入政府年终考核目标。要健全奖惩机制，对成绩突出的单位和个人应予以奖励；对违反规定不处置或处置不当造成严重后果的，应追究相关单位和人员的责任。
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温岭市人民政府文件温政函〔2008〕3号 温岭市人民政府对市政协关于完善社会应急求助体系提高处置服务能力建议案的答复函 市政协：
你们《关于完善社会应急求助体系提高处置服务能力的建议案》（温政协[2008]25号）悉。现就有关情况答复如下：
接到市政协的建议案后，市政府非常重视，市政府主要领导和分管领导先后作出批示，认为该建议案准确、客观地反映了目前政府服务特别是应急求助体系建设中存在的问题，要求相关部门就建议案中提出的有关加强组织协调、优化资源配置、增强服务能力和健全考核体系等四方面建议作进一步调研，认真予以研究落实。常务副市长林先华还就建议案相关内容落实工作多次专门听取有关部门的意见。在此基础上，10月8日，常务副市长林先华牵头，召集市府办、市财政局、市机关事务管理局、市编办和市政府直线电话受理中心有关负责人，就此项工作又作了专题研究，会议一致认为建立统一、协调的全市社会应急求助处置机构非常必要，一方面有利于节约资金、整合资源，有效降低公共服务成本；另一方面有助于提高应急求助处置工作的及时性和有效性，提高应急求助事件管理的科学性和规范性，也有助于提高政府的综合应急能力。会议就应急求助工作体系、机制和相关工作制度建设以及机构组建中资金、人员和后勤保障等相关问题作了明确。
一、加强领导，建立组织
为加强对社会应急求助体系建设的领导，充分发挥社会应急求助体系的整体效能，规范为民服务的范围，更新为民服务的方式，提高为民服务的水平，及时有效地处置人民群众在生产生活中遇到的各种急、难、险事件的求助，帮助群众排忧解难，促进社会公共事业发展，保障社会稳定和人民群众安居乐业，决定建立市社会应急求助处置工作领导小组，负责我市社会应急求助工作的组织协调、重大决策等事项，领导小组下设办公室。同时，组建市社会应急求助处置中心，按照市政府的授权，市社会应急求助处置中心具体负责全市社会应急求助服务处置等方面的工作职能。
二、忧化资源，完善机制
为优化政府资源配置，新设立的市社会应急求助处置中心采取在市政府直线电话受理中心增挂牌子的形式组建。市社会应急求助处置中心的具体职责是：负责应急求助受理，组织、协调、指挥、调度相关联动单位做好社会应急求助事件的处置工作，并定期向领导小组报告工作情况，提交工作意见和方案。各联动单位明确各自在社会求助和社会服务等方面的职责任务，建立相应的工作班子，完善各项规章制度，规范服务承诺，扎实开展工作。根据实际工作需要，市社会应急求助处置中心实行一天16小时工作制，办公室工作人员面向全市进行公开招聘。建立完善求助资源信息库，加强专家队伍和装备建设。
三、构建网络，明确程序
明确市级相关单位为应急求助处置工作联动单位，分为一级联动单位和二级联动单位。一级联动单位一般应组建专门的应急抢险队、抢修队或抢救队，二级联动单位应确定专门的紧急救助人员。初步确定一级联动单位5个：供电局、环保局、卫生局、市管道液化气公司、自来水厂。二级联动单位10个：公安局、安监局、建设规划局、建工局、交通局、民政局、农林局、海洋与渔业局、人劳社保局、国土局。
市社会应急求助中心接到群众应急求助电话后，按照市政府的授权和“谁主管、谁负责”的原则，迅速将指令下达至相应联动单位。联动单位接到指令后，按工作职责和社会服务承诺，立即派员在规定时间内赶赴现场处置。对涉及人员伤亡、后果严重、需要增援处置力量或者多部门配合协调处理的事件，首先接到指令的联动单位人员应在到达现场判明情况后立即报告求助中心，求助中心及时下达新的指令并视情况上报工作领导小组。处置结束后，联动单位须在12小时内将处置结果反馈给市应急求助处置中心。
四、纳入考核，跟踪督查
从2009年开始，将应急求助处置工作纳入部门年度工作考核范围，并进一步加强对这项工作的督查。为确保社会应急求助工作落到实处，市社会应急求助工作领导小组对各联动单位实行工作情况通报制度、督查制度和考核制度，市政府督查室不定期组织督查。各联动单位根据各自的工作职能，制定与市社会应急求助处置中心工作相衔接的有关工作制度，并报市社会应急求助工作办公室备案。
目前，我市社会应急求助体系建设各项工作正在全面落实之中，工作机构待市编委会会议讨论同意后即可正式组建，工作人员招聘办法已经拟订，并已初步制订了包括受理范围、操作规程等内容的具体实施方案。下阶段，将按照统一接报、统一调度、统一指挥的原则，以市社会应急求助处置中心为平台，加快落实各项措施，进一步加强各类社会应急求助事件的处置和服务工作。
二〇〇八年十一月十五日