餐饮业食品卫生关系人民群众的身体健康和生命安全，对促进经济发展和保证社会的和谐稳定具有重要的作用。为加强餐饮业食品卫生安全管理，进一步提高我市餐饮业食品卫生水平，根据市政协年度工作计划和我市“走进矛盾，破解难题”专项活动的部署，市政协专门成立调研组，从2007年5月开始，进行了为期两个多月的调查研究。调研组先后听取卫生局、工商局、环保局、食品药品监督局、质监局、农林局、海洋渔业局、教育局、城管局等相关职能部门的情况介绍，与镇（街道）分管领导、餐饮业主、单位、学校、企业、建筑工地食堂负责人及村居代表进行座谈，实地察看太平、横峰、泽国等地酒店、餐馆、学校食堂、企业集聚区小饮食店，赴桐乡考察卫生监督派出机构的设立情况及餐饮业食品卫生安全管理经验，深入了解我市餐饮业食品卫生安全状况，并广泛听取意见建议。现将调查情况报告如下：
一、管理现状
随着经济社会的发展和人民群众生活水平的提高，我市餐饮行业得到了快速发展。据统计，在全市1万多家食品生产经营单位中，餐饮业经营单位达到2322家，其中200平方米以上的大中型餐饮单位211家，200平方米以上的学校食堂82家。2006年，我市餐饮业营业额达到11.915亿元，市民外出就餐的人均年消费达到1035.28元。
（一）领导重视，监管体系初步形成。市委、市政府高度重视餐饮业食品卫生安全工作，建立组织网络，采取有效措施，规范经营行为，改善服务环境，整治违法经营行为。2001年6月，市卫生局根据市政府工作要求，设立了卫生监督所，并依法委托卫生监督所负责全市卫生监督执法工作，对餐饮业食品卫生安全等进行监管。2004年底开始，又在各镇（街道）卫生院设立公共卫生所，配备2名以上卫生监督协管员，开展本区域包括餐饮业在内的经常性卫生监督工作。2005年3月，市政府设立了市食品安全委员会，形成以市食委会牵头，各相关职能部门分段监管为主、品种监管为辅的监管工作格局。环保局、工商局、食品药品监督局、质监局、农林局、海洋渔业局、教育局、城管局等相关部门在前置审批、食品源头管理、学校食堂管理、流动摊点管理等方面履行各自职责，在全市形成了餐饮业食品卫生监督的两级网络和多部门联合监管的基本框架，为餐饮业食品卫生监管工作奠定了一定的基础。
（二）规范管理，餐饮卫生服务质量得到提升。根据《中华人民共和国食品卫生法》、国务院《关于进一步加强食品卫生安全工作的决定》、卫生部《关于推行量化分级管理制度的通知》等精神，我市以实施餐饮业量化分级管理为载体，加强餐饮单位的信誉度建设，进一步推动餐饮业食品卫生工作。从2004年开始，首先在学校食堂实施量化分级管理试点工作，取得了较好效果。2005年在全市餐饮业逐步推开。根据量化分级管理标准，对餐饮经营单位进行等级评估。截至2007年4月底，全市2322家餐饮业单位已达到C级及以上水平的1054家，其中A级10家，B级120家，C级924家（A级为优秀，B级为良好，C级为基本达标，D级为未达标）。通过量化分级管理，餐饮经营单位的硬件设施、卫生安全措施等得到较大改善，经营者食品卫生意识明显增强，餐饮业服务质量明显提高，餐饮业食品卫生水平进一步提升。
（三）强化措施，监管力度不断加大。相关职能部门采取经常性监督检查与集中专项整治相结合的方式，加大了餐饮业卫生的监管力度。去年以来，对全市餐饮经营单位经常性督查达18491家次，责令整改6598家次，取缔无证经营617家。开展了源头食品的专项整治工作，督查餐饮单位食用油使用情况3003家次，责令整改142家，查扣劣质食用油14878公斤，会同台州市卫生局查处新河“温岭市繁昌油脂厂”以劣质油为原料生产食用油的违法案件，严厉打击了违法生产经营单位，进一步规范了餐饮单位食用油采购、使用行为。加大节假日和大型活动中的餐饮食品卫生的督查力度，开展“放心年夜饭”、黄金周旅游景点周边餐饮业等专项检查，对违法行为依法实施行政处罚，对不符合要求的责令整改，保证居民、游客的饮食安全。开展了农村食品卫生专项整治，重点对48家农村集贸市场、300家生产加工企业、1300多家外来人口集聚地的小餐饮、40家学校食堂的食品卫生进行专项整治，取缔无证经营178家，查扣不合格食品225公斤，立案查处113起。
二、存在的主要问题
近年来，我市餐饮业食品卫生安全管理工作取得较大成效，餐饮业食品卫生状况得到了进一步改善，但我市餐饮业仍面临许多困难和问题，如持证经营率仅为62.6%，2322家持证经营单位中目前已达到C级及以上的只有1054家，卫生监督力量配备尚未达到规定要求的50%以及食品源头安全等问题，亟需引起高度重视并努力加以解决。
（一）监管网络薄弱，投入力度有待加强。
一是卫生监督力量难以适应当前餐饮业发展的需求。我市卫生监督机构现有在编人员41人，与法律法规所赋予的监管对象相比，高达625家/人，与全国130家/人、浙江省220家/人相比差距甚远。卫生监督人员的配备与省编办《关于印发<浙江省县级卫生监督机构编制配备和经费保障参考标准>的通知》（浙编办〔2006〕8号）要求达到常住人口总数的0.6—1人/万人的标准相比，还不足50%。市卫生监督机构承担着经常性的卫生督查和重大活动保障、卫生专项整治、卫生行政许可审查、投诉举报和违法案件的查处以及突发事件的应急处理等量大、任务重的工作，监管力量明显不足，开展全面、深入和更有效监管工作面临很多实际困难，导致监管精力难以到位。
二是基层卫生监督体系难以适应农村餐饮业发展监管的需要。我市镇（街道）卫生监督派出机构尚未建立，村居（社区）卫生监督体系建设滞后，监督力量薄弱，存在卫生监督执法的盲区，农村餐饮业食品卫生监管难以到位。
三是卫生监督经费投入难以满足工作需要。2006年，我市卫生监督经费共有290万元，食品卫生检测专项经费5万元，较难满足经常性检测和查处打击食品卫生违法违规案件的需要。我市食品卫生检验检测设备不足，现场检测能力不强，影响了对餐饮业食品卫生的有效监管。
（二）规划措施缺失，工作力度有待加强。
近年来，市政府在加强餐饮业管理上出台了一系列政策措施，2006年11月开展了无证无照食品生产经营单位专项整治行动，虽已取得了一定的成效，但目前我市餐饮业持证经营率仅为62.6%，尤其是城乡结合部、外来人口集聚区、校园周边的流动摊点及农村地区持证率较低。如太平街道三星村周边小餐饮店均为无证无照经营；横峰431家餐饮店，持证经营只有70家；泽国521家餐饮店，持证经营仅有198家。再加上流动摊点，形成一批无证无照经营单位。而且，无证无照餐饮经营单位从业人员流动性大，卫生意识较弱，其健康和职业素质难以得到保证，无健康证上岗现象较为普遍；餐饮消毒、“三防”等基本卫生设施难以达到要求；卫生管理、食品源头管理等更无从谈起，给消费者带来很大的饮食安全隐患。横峰、泽国等地，在伤寒、副伤寒流行期间，无证无照餐饮经营单位不卫生的状况，对引发这些流行病的扩散，增加防治难度，至今令人心有余悸。
产生无证无照经营的原因主要有：一是规划制约。餐饮业卫生许可环保前置审批条件明确规定，市镇区域范围的居民住宅楼、商住楼内，不得新建产生油烟污染的饮食服务经营场所（规划作为饮食服务用房的除外）。受餐饮区域规划缺失的影响，一批餐饮单位在无法获取卫生许可证和营业执照的情况擅自进行经营。二是门槛偏高。卫生法律法规设置的许可条件严、门槛高，许多餐饮经营单位无法办理卫生许可。三是投入不足。无证无照经营单位经营档次低，较多经营业主是外来人员，经营收益微薄，对经营场所、设施不愿或无能力投入，基本卫生设施难以达到许可条件。四是需求量大。在外来人口集聚区、居民住宅区、城乡结合部等人口较集聚区域，居民对小餐饮的需求量大、面广，卫生局、工商局等相关职能部门难以全面取缔无证无照餐饮经营单位。
（三）卫生意识淡薄，监管力度有待加强。
在我市持证经营的餐饮单位中，尤其是占到90%的小型餐饮经营单位，虽然取得卫生许可和经营资格，但由于业主和从业人员卫生意识淡薄，管理机制不到位，卫生设施不够完善，其量化等级达标率偏低，餐饮业食品卫生安全依然无法得到保障，具体表现在：一是从业人员无健康证上岗现象依然存在。有些因从业人员频繁变动后，没有及时办理健康证，有些餐饮业主象征性地做几本健康证以应付检查，健康证持证上岗率在78%左右。二是一些小餐饮单位卫生设施不符合要求，餐具消毒措施不落实，保洁设施当作摆设不使用。三是有些餐饮单位厨房功能专用配置不足，无专用洗消间、粗加工、半成品、成品加工间，或建有厨房功能专用配置区域，但形同虚设，没有按规范的流程操作，粗加工和成品加工混同、生熟食混放均不同程度地存在，有的还相当严重。四是卫生管理制度没有很好落实，有的是写在纸上、挂在墙上，没有专人负责，没有具体的执行措施，成效甚微。五是小型低档餐饮违规成本低，业主受利益驱动，对卫生监管应付心态明显，行业自律意识较差。卫生监管部门也因面广量大、人手不足等实际情况，检查指导工作难以全面到位。此外，咖啡厅、酒吧、茶座等部分经营单位存在超范围经营现象，西式餐馆经营中式菜，其场所和设施条件根本无法达到卫生要求，也给餐饮卫生安全埋下隐患。
（四）食品源头安全堪忧，部门合力有待加强。
目前，我市餐饮业的食品源头安全问题比较严峻，不符合卫生要求的食品对餐桌安全带来极大威胁，或导致显性影响，爆发突发性中毒事件，或成为长期隐患，有毒有害物质日渐侵入人的肌体，引起慢性中毒及致畸、致癌和其它病变，从而危害人民群众的身体健康和生命安全。如虾米、鱼鲞加工中添加色素及敌百虫、水产品加工添加碱性橙，豆制品、腌制品等使用添加剂，农产品农药残留量超标，使用劣质油等都是餐饮安全的较大隐患。
由于食品安全监管以分段监管为主、品种监管为辅，各职能部门在履职过程中存在着职责交叉和监管盲区现象，整个监管体系尚未形成一条相互配合的工作链。餐饮单位的食品采购制度又不够完善，索证制度、定点采购、采购台帐等管理措施不够到位，使用已过保质期的食品、来源不明的食用油、假冒伪劣的食用佐料、出售下脚油等现象时有发生，甚至有好几家餐馆还在明目张胆地出售织纹螺等等。
三、建议与对策
“民以食为天”、“食品安全大于天”。加强餐饮业食品卫生安全监管工作，要坚持政府牵头、科学规划、完善机制、依法保障的工作原则，提高餐饮业食品卫生水平，
（一）加大投入，建立完善监管网络。
市政府要重视和发挥市食品安全委员会的牵头协调作用，加强食品卫生监管网络建设，按照省编办规定的标准，配足配强卫生监督人员。要尽快建立镇（街道）卫生监督派出机构，根据常住人口数和镇（街道）的分布情况设立监督分所，整合现有的卫生监督资源，进一步完善农村卫生监督网络，切实提高农村食品卫生监督覆盖面。在此基础上，建立村居（社区）卫生监督联系员制度，形成市卫生监督所、镇（街道）卫生监督分所、村居（社区）卫生监督联系员的食品卫生监管服务体系，职权下放，重心下移，形成上下联动、齐抓共管的监管格局。
要加强检验检测机构建设，加大经费和设备投入，将检验检测经费列入财政预算，逐步增加卫生监督经费，以适应餐饮业监管的需要。加强检测专业人员、卫生监督专业人员和村居（社区）卫生监督联系员的队伍建设，通过专业进修、短期培训、在岗培训等形式，进一步提高我市食品卫生安全检验检测和卫生监督的能力和水平。
（二）科学规划，积极引导依法经营。
要结合我市的实际情况，采取合理引导、科学规划、联合整治、疏堵结合的办法，切实提高餐饮业食品卫生安全管理水平。一是加强规划指导。要坚持科学发展、以人为本、因地制宜的工作方略，在不影响城镇整体规划、市容市貌、居民生产生活等情况下，在居民集中的区域，合理调整规划，划定特定的餐饮区域或在部分商住楼设立餐饮功能区，从源头上解决选址难和环保前置条件限制的实际问题，使餐饮单位能够依法办理经营许可证。由各镇（街道）牵头，建设规划、卫生、工商、城管等相关职能部门配合，落实责任，统筹规划，合理布局，在不影响交通和环境卫生的前提下，进行集中经营和人性化管理，有条件的设立餐饮一条街，规范卫生设施标准，规范食品卫生标准，切实加强对小餐饮业的管理。二是制订实施细则。根据卫生部《食品卫生许可证管理办法》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》、《浙江省食品卫生许可条件》等行政规章和台州市政办发[2006]94号《关于查处取缔无证无照食品生产经营的通知》精神，依法制订餐饮业食品卫生许可实施细则，合理确定准入门槛，引导其办理卫生许可手续，提高小餐饮持证率和监管覆盖面。三是联合整治违法经营。卫生、工商、环保、城管等职能部门要根据温政发[2006]182号《关于查处取缔无证无照食品生产经营的通知》精神，按照“条块结合，以块为主，行业指导，属地管理”的原则，依照各自职责进行依法查处，引导从业人员合法经营，逐步提高经营单位持证率。对超范围餐饮经营单位要依法进行整治。
（三）强化教育，逐步完善监管机制。
要加强对从业人员和群众的食品卫生安全教育。专门组织从业人员开展餐饮卫生知识培训，新上岗人员必须经过培训学习，才能办理健康证。其它从业人员要不定期接受在岗培训，提高餐饮业主、从业人员的卫生知识水平和卫生服务能力，逐步实现变被动管理为主动管理。加强大众餐饮卫生安全教育，利用媒体开设卫生专栏，开展经常性食品卫生知识宣传，宣传食品卫生法律法规、卫生知识及监管工作情况，让群众了解餐饮卫生知识，提高自我防范意识和能力。
要进一步强化镇（街道）、村（居）的管理职能，全面实施市、镇（街道）、村三级监管制度和餐饮业食品卫生安全监管考核制度，将食品安全工作纳入镇（街道）和有关职能部门的年度工作目标考核。要充分发挥卫生监督派出机构和村居（社区）卫生监督员的作用，努力消除监督盲区和监管的薄弱环节，切实改变农村餐饮低、小、散的现象，取缔无证无照餐饮经营单位，加强农村餐饮业食品卫生监管工作。
要认真总结经验，有计划、有步骤地全面推广实施餐饮业量化分级管理制度。要实施等级评估信息媒体公示制度、经营单位承诺公示制度和违法违规信息公示制度，逐步提高餐饮经营单位自我管理水平。对A、B级餐饮单位和学校进一步推广实施“五常法”管理（“五常法”：常组织、常整顿、常清洁、常规范、常自律），提高优良餐饮单位和学校食堂食品卫生质量，减少督查频率，突出监管重点，整合监管力量。对C、D级餐饮单位要进行重点监管，对不符合要求的要逐步进行整改，必须达到许可标准。对卫生管理、规范操作程序、食品购销台帐制度和人员持证上岗等方面加强经常性检查，切实提高从业人员持证上岗率。建立健全行业协会，加强行业自律，促进餐饮业健康有序发展。
（四）增强合力，保障餐饮业食品源头安全。
保障餐饮业食品卫生安全，解决食品源头问题非常关键。要进一步统一思想认识，切实加强对食品的源头管理。要推进行政执法体制改革，整合执法资源和检验检测力量，各职能部门要加强监管力度，食品药品监督、农林、海洋渔业、质监、工商、卫生等部门要依据分段管理的原则，各司其职，对食品从种植、养殖、生产、加工、销售直至到达餐桌等环节进行全程监管。进一步推进食品安全信用体系建设，完善食品安全信息统一发布制度，完善企业信用档案和信用监管档案，扩大市民食品安全信息的知情渠道。进一步完善《食品安全监管责任追究制度》，从制度建设上加强对食品安全监管工作。工商部门要对蔬菜、水产品等流通环节加强抽检及信息公示制度，严把市场准入关，将劣质食品、有毒有害食品挡在市场之外，抵制在流通环节。农林、海洋渔业、质监等部门要对农产品和水产品生产加工等企业加强源头管理，增加检验检测频率。对有一定规模的蔬菜、养殖基地要求建立安全管理制度和药物使用台帐，实行责任监管。在生产加工中，要坚决取缔无证无照生产加工的食品窝点，重处乱用非食品添加剂的行为。
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市政协：
市政协《关于加强我市餐饮业食品卫生安全管理的建议案》悉,现将建议案贯彻落实情况答复如下：
一、深化宣传培训，增强全社会食品卫生意识。
充分利用“温岭卫生监督网站”作为主阵地，并与食品安全网、往来网及浙江卫生信息网、浙江卫生监督信息网等网络实现互动。积极与电视、报纸、网络等新闻媒体沟通，在温岭电视台开设“生命与健康”专栏每周一期，开设《温岭日报》卫生专刊每月一期，及时宣传报道食品卫生法律法规相关知识和监管工作开展情况。组织开展《食品卫生法》宣传周活动，全市设点咨询17场次，发送资料23000多份，接受咨询4220人次。专门组织对餐饮从业人员开展食品卫生知识培训2万多人次。对规模较大的餐饮单位，上门集中进行培训，体现人性化服务。卫生部门专门集中城区餐饮业主专门进行2次培训，使餐饮经营单位领导和经营人员、从业人员的卫生知识水平进一步提高，卫生意识不断增强。
二、推行“五常法”监管，强化餐饮行业自觉自律。
确立新的餐饮业监管理念，即提高素质是根本，促进自律是关键。近几年我市实施餐饮业和学校食堂量化分级管理，就是把餐饮业硬件建设、卫生管理、卫生措施等按实际要求给予量化，分A、B、C、D四个等级，C级为基本达标，D级为未达标。广大餐饮经营业主的食品安全意识普遍增强，积极响应，落实责任，投入财力、人力、物力，大力推进食品卫生信誉度建设。目前全市餐饮业单位累计达到C级及以上水平1054家，其中A级10家。B级120家，C级924家。在此基础上，在全市餐饮行业中推行“常组织、常整顿、常清洁、常规范、常自律” 的“五常法”管理模式，专门组织我市部分大型餐饮业主赴绍兴参观学习餐饮业“五常法”管理典型经验，并在我市实施推广。通过推行“五常法”管理，使餐饮单位实现八大变化，即思想理念从部门监督转变为企业自我监督，监督方式变被动为主动，现场环境干净整洁有序，工作效率提高，成本效益实现节能降耗，食品质量保证无过期变质和无“三无”食品，员工整体卫生意识增强，从而不断提升我市餐饮业食品卫生的档次和管理水平。
三、优化许可服务，实行餐饮业分类管理。
针对城区餐饮业布局、小型餐饮店办证难和流动饮食摊点不规范等问题，市政府要求建设规划、卫生、环保、工商、城管等有关部门转变观念，优化服务，加强规划与指导。建设规划和环保部门解决好城区各居民区的餐饮功能配套建设问题，规划建设好新建小区的餐饮功能区，督促建好环保配套设施。卫生部门加强餐饮业分类管理，优化卫生许可证办证服务，即对经营面积200平方以上的大中型餐饮企业依照有关法律法规实行严格的卫生许可条件，切实保证卫生设施、环境、操作流程符合卫生要求；对经营面积小于200平方的小型餐饮单位，制订《温岭市小型餐饮业许可标准》，实行卫生许可最低限标准，主要是厨房面积与餐厅面积比例从1：2降到1：3，设立各功能间的要求变为设立功能区，设置分类水槽的数目适当减少等，从而使小型餐饮单位的卫生许可条件更符合当前实际情况，减轻业主的经营成本。同时实行小型餐饮业网上审批，即除太平街道范围的餐饮店在市办证中心卫生窗口办理卫生许可证外，在其它镇、街道开设的经营面积200平方以下的小型餐饮单位，由各镇、街道公共卫生所负责现场审查，市政府办证中心卫生窗口网上审核后，由各镇、街道公共卫生所直接向申办对象发证，切实为办证对象提供快捷便利的办证服务。城管部门加强对城区流动摊点的管理，设立统一的城管便民服务餐车，切实规范流动食品摊点经营区域和经营行为。
四、伸延监管网络网，加强农村食品卫生工作。
加快镇、街道卫生监督派出机构建设步伐，7月27日，市机构编制委员会温编〔2007〕14号对我市卫生监督机构编制有关问题作出批复，同意设立太平、泽国、大溪、箬横、松门、温西、城北、新河等8个卫生监督分所。各卫生监督分所在市卫生监督所的领导下，分别负责本区块范围内的卫生监督执法工作。核定卫生监督所人员编制66名（含卫生监督分所人员编制24名）。目前市卫生局正与市人劳社保局一起抓紧实施卫生监督派出机构的人员招考选用和机构设立等相关工作。与此同时，我市建立健全了农村卫生监督网，以市卫生监督所及派出机构为龙头，明确镇街道、公共卫生所、村卫生室责任医生、村级卫生联络员的食品卫生检查协管职责，列入年度工作目标考核，形成纵向到底、横向到边的卫生监督网络。针对农村食品卫生存在的薄弱环节，选择城西街道为我市农村食品卫生长效管理机制试点街道，通过宣传发动、调查摸底、培训提高、监督指导、整改提高五个阶段，辖区内食品生产经营单位落实卫生措施，配置卫生设施，加强自身管理，134家中有125家已基本达到卫生许可要求，卫生许可证持证率从78％提高到93%，从业人员健康证持证率从59％提高到95%，无证流动摊点明显减少，取得了预期成效。同时以中小餐饮业和学校食堂为重点监管对象，以工业园区、城郊结合部、外来人口聚居区为重点整治地段，强化突击整治和经常性监督，努力改善农村食品卫生面貌，提高食品卫生整体水平。
五、加强部门配合，切实保障食品卫生安全。
市食品安全委员会由市政府叶海燕市长亲自担任主任，充分发挥综合协调作用，市食品药品监管、卫生、质监、工商、农林、海洋渔业、贸粮等各成员单位按照分段管理、密切协作的原则，上下联动，相互配合，齐抓共管，全面落实食品卫生安全各项工作措施。今年以来市食品安全委员会牵头组织开展了食品放心工程示范乡镇创建、农村食品和学校食品配送工程、城乡结合部餐饮业专项整治、肉食品专项整治等工作，取得了明显成效。市食品安全委员会还重点加强我市食品卫生检测能力，安排专项经费支持卫生、技术监督、工商等部门开展实验室建设，提高食品检验检测水平。九月中旬市食品安全委员会制订印发《温岭市重大食品安全事故应急预案操作手册人明确各镇、街道、各成员单位在发生食品安全事故时的应急指挥、分级响应、应急处置工作职责及措施，及时规范地处置食品安全事件，确保我市食品卫生安全。
温岭市人民政府
二〇〇七年十月十七日