乡镇财政作为乡镇财力分配的职能部门，不仅为乡镇一级政权履行政治、经济和社会管理等职能提供基本的财力保障，而且是促进农村经济发展和实现农业现代化的重要力量。乡镇财政已成为国家财政的有机组成部分。然而，现在有许多的乡镇财政正在被巨额的赤字所困扰。赤字，正给中国最基层的一级财政以红色的警示。如何缓解乡镇财政困难，控制和消灭赤字，正成为当前乃至今后相当一段时期内市镇两级政府的主要工作目标之一。
一、我市镇级财政赤字的现状及成因
镇级财政经过二十年的发展，从无到有，从小到大，从摸索发展到成长壮大，为稳定基层政权，发展地方经济及农村各项社会事业作出了一定的贡献。随着形势的发展，财政改革要求的不断提高，镇级财政日益暴露出收入来源单一、财政职能弱化、支出范围庞杂、管理相对落后等困难和弊端，其中镇级财政赤字尤为突出，严重影响了镇级财政的进一步发展，亟需予以解决。
1998年底，全市34个乡镇被确认为赤字的乡镇有25个，占乡镇总数的73.5%，账面赤字统计9540万元，实际赤字达17986万元，其中经营性投资负债4905万元。1999年下达了三年消赤指标后，当年消化了赤字4862万元；2000年消化了5987万元赤字；2001年由于全市进行行政区划调整，被撤并乡镇原有被“打埋伏”的赤字在资产清理和移交过程中暴露出来，到2001年底止，全市11个镇除泽国镇外的10个镇有赤字，实际赤字额又达到16391万元，即一年间增加赤字9254万元；2002年至2004年，有赤字的镇对原消赤考核已有较强的“免疫力”，虽然各镇账面赤字减少，但实际上赤字仍呈上升趋势，积聚的政府债务也日益增长，对乡镇乃至市级财政的平稳运行构成潜在威胁，已严重影响基层政府在人民群众中的威信及社会稳定。
镇级财政产生的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有政策上的原因，也有管理不善造成的原因。主要有以下几方面：
1、财力不济，投资加大，是镇级财政赤字的根本原因。各乡镇原有的基础设施、社会事业仍很落后，与经济发展和群众日益提高的需求不相适应，特别是近几年大规模开展的校舍改造、村道硬化、兴修水利、自来水工程等，在很大程度上改善了我市的基础条件，但对许多镇来说，超出了财力许可条件，形成赤字。
2、机构庞大，冗员过多，政策性支出猛增是镇级财政赤字的主要原因。在现有镇政府和办事处机构中，既有行政编制的国家公务员，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有大量自行招聘的工作人员，少则上百人，多则几百人，造成镇（街道）业务经费和人员经费居高不下，把应用社会公益事业的经费给占用了，再加上刚性支出增长过快，政策性增资政策连年出台，法定支出增加，落实资金配套政策等，远远超过镇级实际可用财力的增长，造成支出的硬缺口，镇级财政就好像“雨中背稻草”一样越背越重。
3、基层政府领导人的短期行为，是镇级财政赤字的人为原因。有一些镇（街道）领导为了“雁过留声，人过留名”，急功近利，盲目上项目，负债搞建设。还有的镇（街道）新一任领导“新官不愿认旧账”，对前任遗留的问题不作处理，老赤字不予弥补，而且为了追求“政绩”，不顾财力还要新上项目，往往超出财政的承受能力，导致镇级财政赤字有增无减，出现前任负债办实事，后任债上加债“办实事”，使镇级财政赤字状况日益严重。
4、土地有偿出让收入返还政策，抬高了收支基数，是镇级财政赤字的重要原因。为了调动乡镇政府的增收积极性，我市政府对土地有偿出让收入采取80%返还给乡镇的政策，从1993年开始至今返还乡镇土地出让金收入达二十几个亿，这为基层政府提供了有力的财力保证，但也在很大程度上形成了虚假的镇级财政收支规模，抬高了财政收支基数。5个街道办事处由于管理体制发生变化，成为市政府的派出机构，国有土地有偿出让由市政府统一组织，因此目前已开始出现个别街道“老本”吃光后向银行借款的现象。近年来由于强化用地管理，出让有限，更是给镇级财政雪上加霜。
5、体制上的不合理，是镇级财政赤字的宏观原因。实行分税制的财政体制以后，镇级财政按体制分得的财力减少，在经济发展较快的镇（街道），财政收入的主要部分是增值税。在这项收入的增长部分中，上划中央75%后，省级分成5%，按我市体制规定，市得12.5%，镇级只得7.5%。因此，一些镇（街道）往往出现收入增长，可用财力下降的现象。
6、执法执纪不严，支出缺乏制约，是镇级财政赤字的直接原因。《中华人民共和国预算法》明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，同时规定，“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”。但部分镇在实际执行预算过程中，随意性大，调整预算很少通过人代会，预算数和决算数的差距很大，个别镇甚至搞赤字预算。
二、加强镇级财政管理的建议
加强镇级财政管理是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。镇级财政建设的基本目标是“消灭赤字，保持平衡”，镇级政府债务管理的基本要求是“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解”。消赤减债任重而道远，必须勠力同心，上下求索，在完善镇级财政体制的基础上，从开源、节流、加强管理等方面着手。
(一)加强镇级财源建设，增加镇级财政收入
要理清财源建设思路，把经济发展的重点从偏重产值转向提高经济效益，从粗放型转向集约型，提高科技在经济中的贡献率。调整和优化产业结构，选择那些对区域经济及相关产业拉动作用大、经济效益好，具有本地特色的产业作为优势产业加以培育，引导企业规模，巩固和培养主体财源。大力发展第三产业，加快消费品市场、生产资料市场和生产要素市场建设，鼓励服务业发展，综合开发房地产和旅游业，培养后续财源。积极发展个体私营经济，尤其是股份合作经济，发展新兴财源。市镇两级政府要加强基础设施建设，完善服务功能，为财源建设创造良好的外部环境。
(二)完善市与镇分税制财政体制，调动各方积极性
1、因地制宜，分类指导。根据农村税费改革后的实际情况，在综合考虑各镇（街道）经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，划分类型，区别对待，分类指导。对街道办事处，作为市政府的派出机构，不再设立一级财政；对经济发达、财政收入规模较大的镇要进一步完善财政体制，赋予相应的责权利；对经济发展中等的镇要根据市镇财力实际情况，合理制定财政体制，充分调动镇政府理财积极性，以确保增收节支保平衡；对经济欠发达、财政收入规模较小的镇可以实行“镇财市管”，由市财政保障其必要的支出。
2、按分税制的要求，合理划分乡镇的收支范围，建立规范的转移支付制度。凡属市承担的支出，市财政要有足额的保障经费，不得以任何形式转嫁给镇级；市财政在安排专项资金时要尽量少要求或不要求镇级安排配套资金，以减轻镇级支出压力；市委托镇级承办的事务，要足额安排专项经费，不留缺口。建立规范的转移支付制度，明确转移支付的事项、标准和支付方式，保证转移支付资金及时足额到位，保证镇级组织正常运转，应结合农村税费改革，加大市对镇级财政转移支付力度。
(三)建立激励与约束并举的机制，完善消赤减债考核办法
1、在保证市级财政正常支出的前提下，向镇级更多地倾斜。市财政可设立超收奖、平衡奖、消赤奖等，奖励给镇级财政，同时分别出台对镇级领导班子和镇级机关干部奖励政策，奖励经费可分别由市财政和镇级财政负担，以较好地发挥激励效应。
2、合理确定消化赤字和还债的目标。市对赤字和负债的镇（街道），分别制订出消化赤字和限期还债的目标，由市委、市政府与各镇（街道）党政一把手签订责任状，作为组织部门考核干部的重要依据。基数确定后，制订“三年内基本完成消化历年累计赤字，五年内基本完成消化负债”的总体消赤减债目标，并分年制定当年消赤减债指标和收支平衡目标。
3、实行镇级财政失衡“一票否决”制度和主要领导离任审计制度。镇级财政赤字问题，不但是一个经济问题和财政问题，更是一个政治问题，与镇（街道）主要领导的任期行为密切相关。为有效防止对镇（街道）主要领导干部经济责任审计制度流于形式，必须加大对镇（街道）主要领导干部的使用管理力度，对镇（街道）主要领导的调动、提升，必须先由组织、纪检、审计、财政等部门联合进行离任审计，确认已完成市下达的消赤减债目标并无违纪问题后，才下达调令，切实改变过去那种先离任后审计的被动做法。对没有达到限期消化赤字和还债目标的，或在任期内发生新的财政赤字和负债的，或采取弄虚作假、欺上瞒下等手段骗取消赤奖励的，或发现有其他违纪问题的，不但不得离任，更不得提拔重用，并对违纪问题给予严肃处理。
4、对赤字镇（街道）“约法三章”。凡是有财政赤字的镇（街道），一律暂停审批购置小汽车，暂停新上财政性投资的建设项目，暂停新建楼堂馆所。
(四)加强镇级财政支出管理，严格控制支出规模
要坚持“收支平衡，略有结余”的理财思想，量力而行，量入为出。优化支出结构，强化支出管理，控制支出增长过猛的势头。上级尽可能少出台“上面出政策，下面出票子”的政策，各有关部门不能盲目要求镇（街道）配套资金，增加镇（街道）负担。要加强镇级财政预算管理，严禁打赤字预算。要健全监督体系，加强对镇级财政的人大监督、财政监督、审计监督、社会监督，杜绝违法违纪问题的发生。
(五)加强镇级政府债务管理，防范和化解政府债务风险
镇级债务是长期积累形成的，是当前农村经济工作中的一个难点问题，也是影响农村社会稳定的一大隐患。市镇两级政府应进一步加强对政府债务管理工作的领导，切实转变观念，提高认识，树立科学的发展观和正确的政绩观，增强镇级政府债务风险防范意识。采取切实有效的措施，清理化解原有债务。坚决制止发生新的不良债务，控制镇级政府债务规模。理顺政府债务管理体制，按照责权利和借用还相统一的原则，建立完善镇级债务归口管理制度和建设项目审批制度以及监控体系。镇政府每年在编制财政收支预算的同时，编制政府债务收支计划，经同级人大审议批准后方可执行。要将镇级政府债务管理纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核干部的一项指标。
(六)加强镇级财政机构和队伍建设，提高管理水平和理财水平
根据省人民政府《关于加强乡镇财政建设工作的通知》（浙政发〔1999〕287号）精神，切实加强镇财政组织建设，配备专职的财政工作人员，重点选配好专职财政所所长和财政总预算会计，必须纳入公务员系列。对于已从事二十年乡镇财政工作且现仍在镇级财政岗位的招聘干部，应积极向上级争取编制指标，尽量解决好他们的身份问题；确因各方面原因一时难以解决的，也应首先解决养老保险等社会保障问题，以消除他们的后顾之忧。
发言人工作单位和主要职务 界别
市地税稽查局局长 科技